Partecipazione Pubblica e Governance dell’Innovazione

Valutazione di procedure per il coinvolgimento dei cittadini.

I risultati del progetto di ricerca promosso dalla Regione Lombardia in collaborazione con l’Irer, la Fondazione Bassetti e Observa.

Il tema del coinvolgimento dei cittadini nel dialogo con esperti, stakeholders e istituzioni rappresenta uno dei fronti di maggiore novità per quanto riguarda il rapporto scienza società.Il governo di decisioni complesse, come le sperimentazioni in campo aperto di piante transgeniche, è stato uno dei temi studiati nell’ambito del progetto di ricerca promosso dalla regione Lombardia in collaborazione con l’Irer, la Fondazione Bassetti e Observa il cui obiettivo generale è stato quello di realizzare un’esperienza altamente innovativa di policy, che ha coinvolto concretamente varie categorie di soggetti (imprenditori, scienziati, policy makers, associazioni di consumatori, associazioni ambientaliste e cittadini) interessati a vario titolo al tema dell’innovazione in campo biotecnologico.
Si è trattato di sperimentare a livello regionale, per la prima volta in Italia e sulla scorta di analoghe esperienze straniere – consensus conferences, analisi dell’impatto della regolazione (AIR), scenario workshop – un modello di decisione partecipativa, utilizzando il caso paradigmatico delle biotecnologie e in particolare il tema degli OGM per quanto riguarda le sperimentazioni in campo aperto.

L’insieme delle attività svolte ha prodotto un contributo al lavoro procedurale e di contenuto nell’elaborazione di policy da parte della Regione in quanto soggetto autorizzato alla governance. Allo stesso tempo ha permesso la sperimentazione di un modello di coinvolgimento che rappresenta uno stimolo per i vari livelli di responsabilità istituzionale su un problema che non investe solo il tema delle biotecnologie, ma più in generale la governance dei processi di innovazione e la mediazione di potenziali conflitti che sono destinati a presentarsi con sempre maggiore frequenza attorno a questi processi.
L’attività centrale del progetto è stata la realizzazione di due incontri, di una giornata ciascuno, con gruppi di cittadini ed esperti sul tema delle sperimentazioni in campo aperto di OGM nella regione Lombardia, effettuati secondo due procedure diverse dal punto di vista del coinvolgimento di: scienziati, rappresentanti degli agricoltori, ambientalisti, associazioni di consumatori, giornalisti.
Al termine degli incontri, opportunamente condotti da un facilitatore, il panel di cittadini ha prodotto un documento deliberativo finale.

L’analisi degli interventi dei partecipanti, in entrambi gli incontri, restituisce in pieno la complessità della tematica ogm nell’ambito agroalimentare. Sebbene il compito assegnato per la discussione fosse molto circoscritto – la sperimentazione di ogm nel suolo lombardo – in più momenti i cittadini intervenuti – sia nelle sessioni in cui discutevano separatamente, sia con gli esperti – hanno affrontato e proposto quesiti riguardanti tematiche di tipo generale che descriviamo brevemente.

Un primo argomento trattato in profondità riguarda la libertà di ricerca. La totalità dei cittadini presenti agli incontri ha espresso una considerazione positiva sulle attività di ricerca. Tale atteggiamento favorevole è stato motivato dalla considerazione della ricerca come valore in sé e dalla necessità di continuare gli studi per garantire una maggiore sicurezza, controllando eventuali importazioni di ogm.
Accanto alla discussione sulla ricerca in campo agroalimentare è emerso con forza il tema dell’informazione. I cittadini coinvolti hanno sottolineato la necessità di conoscere obiettivi e finalità dell’attività sperimentale, oltre ai soggetti che promuovono e finanziano la ricerca. L’attività di informazione dovrebbe essere esercitata dalla regione con l’impiego di materiale divulgativo che descriva l’agricoltura transgenica e i luoghi in cui si intende condurre le sperimentazioni.
Nel corso degli incontri ha assunto particolare rilevanza il tema del rischio, riguardante la salute umana e l’ambiente. In modo pressoché unanime è stato espresso il bisogno di avere sufficienti garanzie, specialmente dal mondo scientifico, che permettano di prevedere i costi e i possibili danni per l’uomo e l’ambiente.

Buona parte della discussione per la stesura del documento finale, soprattutto nel secondo incontro, è stata dedicata al tema dei processi decisionali. I cittadini, a larga maggioranza, considerano il livello regionale come più adatto per formulare gli indirizzi politici e operativi riguardanti le sperimentazioni. Gli organismi deputati a queste funzioni dovranno attivare forme di consultazione che permettano il coinvolgimento di vari stakeholder (amministratori locali, associazioni di agricoltori, ambientalisti, associazioni di consumatori) e i cittadini, con opportune modalità. Particolare attenzione dovrà essere dedicata alle popolazioni locali interessate dalle attività sperimentali.
Il livello regionale dovrà comunque raccordarsi con organismi nazionali (ad esempio l’Istituto Superiore di Sanità) e gli enti locali coinvolti. L’indicazione emersa nel corso dei gruppi di discussione assegna alla regione un ruolo di regia per quanto riguarda gli aspetti politici, scientifici e informativi, con la possibilità di aprire il dibattito a più soggetti coinvolti nelle innovazioni tecno-scientifiche. La richiesta evidente, emersa nel corso degli incontri, è stata quella di rendere operativo un organismo super-partes che non abbia interessi economici sulle sperimentazioni, di qui la fiducia accordata a istituzioni pubbliche.
Non sono mancate alcune considerazioni riguardanti il potere di veto delle comunità locali. Alcuni cittadini, infatti, hanno manifestato parere favorevole alla realizzazione di referendum locali di tipo consuntivo o abrogativo, per stabilire se condurre o meno attività sperimentali nel territorio.

Nell’ambito delle due giornate è stato discussa con forza l’influenza degli aspetti economici connessi alle sperimentazioni di ogm. L’argomento è stato trattato da due angolature: da un lato la presunta convenienza per l’utente e dall’altro gli interessi delle imprese coinvolte nelle attività di agricoltura transgenica. Nonostante siano state espresse varie domande agli esperti e agli stakeholder intervenuti, nei documenti finali dei due gruppi non sono state esposte particolari posizioni al riguardo, se non una considerazione marginale riguardante la necessità di valutare i costi e i benefici delle sperimentazioni transgeniche.

Il lavoro di ricerca e un’attenta verifica delle attività ha permesso di individuare tre dimensioni a cui fare riferimento per valutare i risultati raggiunti:

Tempi della procedura:
la consultazione e il dialogo fra cittadini, esperti e stakeholder assume particolare efficacia a seconda del momento in cui è realizzata. La maggiore efficacia, sotto il profilo dell’ascolto e del processo decisionale, si ottiene nella fase di formazione di una politica pubblica, laddove le indicazione ottenute dai panel di cittadini e i vari attori sociali coinvolti potranno avere un peso considerevole sul processo decisionale in sede politica. Non è da sottovalutare, comunque, il valore e l’influenza che i risultati delle consultazioni potranno avere per migliorare ed eventualmente modificare le normative oggetto di discussione.

Definizione del problema:
l’utilizzo di momenti di ascolto e dialogo può aumentare la legittimazione dei decisori pubblici nella gestione di decisioni complesse che hanno un forte impatto sulle comunità locali. Un’efficace conduzione di tali momenti, infatti, permette di raccogliere suggerimenti, preoccupazioni, considerazioni a volte impreviste, che permettono di allargare gli orizzonti tematici per comprendere gli interessi e i motivi di conflitto degli attori coinvolti. Dal punto di vista tematico si possono individuare, attraverso il confronto tra i partecipanti, elementi non negoziabili e aspetti per cui sono possibili mediazioni, specialmente per quanto riguarda argomenti che hanno costi sociali elevati. Grazie all’insieme di queste indicazioni i processi decisionali possono essere arricchiti e migliorati tenendo presenti le esigenze ma anche le responsabilità dei soggetti che più direttamente saranno coinvolti nelle politiche pubbliche.

Procedure partecipative-deliberative e processi democratici:
è bene sottolineare che le pratiche di partecipazione non si sostituiscono ai consueti processi decisionali che coinvolgono i decisori pubblici. Esse sono semmai da considerare come strumenti complementari, utilizzabili in determinati momenti e per specifiche questioni. Tali pratiche non possono essere gestite come strumenti manipolativi di gestione del consenso, ma piuttosto come momenti aperti di ascolto e dibattito costruttivo per ottenere informazioni e considerazioni difficilmente ottenibili con altri strumenti. A questo proposito la forza delle pratiche partecipative risiede nella opportunità di evitare facili riduzioni di problematiche complesse a polarizzazioni di tipo: vero-falso, giusto-sbagliato, in luogo di più articolate argomentazioni che presentano le condizioni a cui si deve sottostare per avviare decisioni politiche adeguate.

Accanto alle dimensioni appena presentate si devono esaminare con attenzione alcuni aspetti critici. Dato che le pratiche partecipative descritte coinvolgono piccoli gruppi di cittadini, esperti e stakeholder, non si possono considerare i risultati emersi come rappresentativi dell’intera popolazione, anche se i panel sono selezionati in modo corretto sotto vari profili. Di qui la necessità di assegnare agli esiti ottenuti il giusto peso e un carattere di relatività.
Trattandosi di meccanismi partecipativi promossi dalle istituzioni, uno dei rischi in cui ci si può imbattere è quello di indurre nei partecipanti l’idea di essere loro stessi dei decisori politici seguendo una pericolosa deriva del tipo “tutti decidono tutto”. A questo proposito si deve chiarire sin dall’inizio il carattere consultivo e la funzione di quanto espresso con le deliberazioni del gruppo, pena un’errata considerazione della procedura che aumenterebbe il grado di sfiducia nei confronti dell’istituzione promotrice.

Negli ultimi anni la linea di confine tra questioni tecno-scientifiche e tematiche socio-economiche si è andata dissolvendo, lasciando spazio a numerose controversie che pongono pesanti interrogativi ai decisori pubblici. La gestione dell’incertezza collegata a tali controversie riguarda cittadini, esperti e portatori di interesse come attori sociali potenzialmente coinvolgibili in procedure di ascolto e discussione che possono arricchire la formazione delle politiche pubbliche. La promozione di forme partecipative di dibattito rappresenta uno degli strumenti per migliorare i processi decisionali e una sfida per gestire l’avvento delle innovazioni con nuove forme di democrazia.